中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于建立以國家公園爲主體的自然保護地體系的指導意見》
来源:新华社  作者: 时间:2019/6/27

中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于建立
以國家公園爲主體的自然保護地體系的指導意見》


    新华社北京6月26日电 近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以國家公園爲主體的自然保護地體系的指導意見》,并发出通知,要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。
 
 《关于建立以國家公園爲主體的自然保護地體系的指導意見》全文如下。
    建立以国家公园为主体的自然保护地体系,是贯彻习近平生态文明思想的重大举措,是党的十九大提出的重大改革任务。自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征,在维护国家生态安全中居于首要地位。我国经过60多年的努力,已建立数量众多、类型丰富、功能多样的各级各类自然保护地,在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要作用,但仍然存在重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题。为加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系,提供高质量生态产品,推进美丽中国建设,现提出如下意见。
  一、總體要求
  (一)指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想爲指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,貫徹落實習近平生態文明思想,認真落實黨中央、國務院決策部署,緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局,牢固樹立新發展理念,以保護自然、服務人民、永續發展爲目標,加強頂層設計,理順管理體制,創新運行機制,強化監督管理,完善政策支撐,建立分類科學、布局合理、保護有力、管理有效的以國家公園爲主體的自然保護地體系,確保重要自然生態系統、自然遺迹、自然景觀和生物多樣性得到系統性保護,提升生態産品供給能力,維護國家生態安全,爲建設美麗中國、實現中華民族永續發展提供生態支撐。
  (二)基本原則
  ——堅持嚴格保護,世代傳承。牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念,把應該保護的地方都保護起來,做到應保盡保,讓當代人享受到大自然的饋贈和天藍地綠水淨、鳥語花香的美好家園,給子孫後代留下寶貴自然遺産。
  ——堅持依法確權,分級管理。按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念,改革以部門設置、以資源分類、以行政區劃分設的舊體制,整合優化現有各類自然保護地,構建新型分類體系,實施自然保護地統一設置,分級管理、分區管控,實現依法有效保護。
  ——堅持生態爲民,科學利用。踐行綠水青山就是金山銀山理念,探索自然保護和資源利用新模式,發展以生態産業化和産業生態化爲主體的生態經濟體系,不斷滿足人民群衆對優美生態環境、優良生態産品、優質生態服務的需要。
  ——堅持政府主導,多方參與。突出自然保護地體系建設的社會公益性,發揮政府在自然保護地規劃、建設、管理、監督、保護和投入等方面的主體作用。建立健全政府、企業、社會組織和公衆參與自然保護的長效機制。
  ——堅持中國特色,國際接軌。立足國情,繼承和發揚我國自然保護的探索和創新成果。借鑒國際經驗,注重與國際自然保護體系對接,積極參與全球生態治理,共謀全球生態文明建設。
  (三)總體目標。建成中國特色的以國家公園爲主體的自然保護地體系,推動各類自然保護地科學設置,建立自然生態系統保護的新體制新機制新模式,建設健康穩定高效的自然生態系統,爲維護國家生態安全和實現經濟社會可持續發展築牢基石,爲建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國奠定生態根基。
  到2020年,提出國家公園及各類自然保護地總體布局和發展規劃,完成國家公園體制試點,設立一批國家公園,完成自然保護地勘界立標並與生態保護紅線銜接,制定自然保護地內建設項目負面清單,構建統一的自然保護地分類分級管理體制。到2025年,健全國家公園體制,完成自然保護地整合歸並優化,完善自然保護地體系的法律法規、管理和監督制度,提升自然生態空間承載力,初步建成以國家公園爲主體的自然保護地體系。到2035年,顯著提高自然保護地管理效能和生態産品供給能力,自然保護地規模和管理達到世界先進水平,全面建成中國特色自然保護地體系。自然保護地占陸域國土面積18%以上。
  二、構建科學合理的自然保護地體系
  (四)明確自然保護地功能定位。自然保護地是由各級政府依法劃定或確認,對重要的自然生態系統、自然遺迹、自然景觀及其所承載的自然資源、生態功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域。建立自然保護地目的是守護自然生態,保育自然資源,保護生物多樣性與地質地貌景觀多樣性,維護自然生態系統健康穩定,提高生態系統服務功能;服務社會,爲人民提供優質生態産品,爲全社會提供科研、教育、體驗、遊憩等公共服務;維持人與自然和諧共生並永續發展。要將生態功能重要、生態環境敏感脆弱以及其他有必要嚴格保護的各類自然保護地納入生態保護紅線管控範圍。
  (五)科學劃定自然保護地類型。按照自然生態系統原真性、整體性、系統性及其內在規律,依據管理目標與效能並借鑒國際經驗,將自然保護地按生態價值和保護強度高低依次分爲3類。
  國家公園:是指以保護具有國家代表性的自然生態系統爲主要目的,實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸域或海域,是我國自然生態系統中最重要、自然景觀最獨特、自然遺産最精華、生物多樣性最富集的部分,保護範圍大,生態過程完整,具有全球價值、國家象征,國民認同度高。
  自然保護區:是指保護典型的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺迹的區域。具有較大面積,確保主要保護對象安全,維持和恢複珍稀瀕危野生動植物種群數量及賴以生存的棲息環境。
  自然公園:是指保護重要的自然生態系統、自然遺迹和自然景觀,具有生態、觀賞、文化和科學價值,可持續利用的區域。確保森林、海洋、濕地、水域、冰川、草原、生物等珍貴自然資源,以及所承載的景觀、地質地貌和文化多樣性得到有效保護。包括森林公園、地質公園、海洋公園、濕地公園等各類自然公園。
  制定自然保護地分類劃定標准,對現有的自然保護區、風景名勝區、地質公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園、草原風景區、水産種質資源保護區、野生植物原生境保護區(點)、自然保護小區、野生動物重要棲息地等各類自然保護地開展綜合評價,按照保護區域的自然屬性、生態價值和管理目標進行梳理調整和歸類,逐步形成以國家公園爲主體、自然保護區爲基礎、各類自然公園爲補充的自然保護地分類系統。
  (六)確立國家公園主體地位。做好頂層設計,科學合理確定國家公園建設數量和規模,在總結國家公園體制試點經驗基礎上,制定設立標准和程序,劃建國家公園。確立國家公園在維護國家生態安全關鍵區域中的首要地位,確保國家公園在保護最珍貴、最重要生物多樣性集中分布區中的主導地位,確定國家公園保護價值和生態功能在全國自然保護地體系中的主體地位。國家公園建立後,在相同區域一律不再保留或設立其他自然保護地類型。
  (七)編制自然保護地規劃。落實國家發展規劃提出的國土空間開發保護要求,依據國土空間規劃,編制自然保護地規劃,明確自然保護地發展目標、規模和劃定區域,將生態功能重要、生態系統脆弱、自然生態保護空缺的區域規劃爲重要的自然生態空間,納入自然保護地體系。
  (八)整合交叉重疊的自然保護地。以保持生態系統完整性爲原則,遵從保護面積不減少、保護強度不降低、保護性質不改變的總體要求,整合各類自然保護地,解決自然保護地區域交叉、空間重疊的問題,將符合條件的優先整合設立國家公園,其他各類自然保護地按照同級別保護強度優先、不同級別低級別服從高級別的原則進行整合,做到一個保護地、一套機構、一塊牌子。
  (九)歸並優化相鄰自然保護地。制定自然保護地整合優化辦法,明確整合歸並規則,嚴格報批程序。對同一自然地理單元內相鄰、相連的各類自然保護地,打破因行政區劃、資源分類造成的條塊割裂局面,按照自然生態系統完整、物種棲息地連通、保護管理統一的原則進行合並重組,合理確定歸並後的自然保護地類型和功能定位,優化邊界範圍和功能分區,被歸並的自然保護地名稱和機構不再保留,解決保護管理分割、保護地破碎和孤島化問題,實現對自然生態系統的整體保護。在上述整合和歸並中,對涉及國際履約的自然保護地,可以暫時保留履行相關國際公約時的名稱。
  三、建立統一規範高效的管理體制
  (十)統一管理自然保護地。理順現有各類自然保護地管理職能,提出自然保護地設立、晉(降)級、調整和退出規則,制定自然保護地政策、制度和標准規範,實行全過程統一管理。建立統一調查監測體系,建設智慧自然保護地,制定以生態資産和生態服務價值爲核心的考核評估指標體系和辦法。各地區各部門不得自行設立新的自然保護地類型。
  (十一)分級行使自然保護地管理職責。結合自然資源資産管理體制改革,構建自然保護地分級管理體制。按照生態系統重要程度,將國家公園等自然保護地分爲中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理3類,實行分級設立、分級管理。中央直接管理和中央地方共同管理的自然保護地由國家批准設立;地方管理的自然保護地由省級政府批准設立,管理主體由省級政府確定。探索公益治理、社區治理、共同治理等保護方式。
  (十二)合理調整自然保護地範圍並勘界立標。制定自然保護地範圍和區劃調整辦法,依規開展調整工作。制定自然保護地邊界勘定方案、確認程序和標識系統,開展自然保護地勘界定標並建立矢量數據庫,與生態保護紅線銜接,在重要地段、重要部位設立界樁和標識牌。確因技術原因引起的數據、圖件與現地不符等問題可以按管理程序一次性糾正。
  (十三)推進自然資源資産確權登記。進一步完善自然資源統一確權登記辦法,每個自然保護地作爲獨立的登記單元,清晰界定區域內各類自然資源資産的産權主體,劃清各類自然資源資産所有權、使用權的邊界,明確各類自然資源資産的種類、面積和權屬性質,逐步落實自然保護地內全民所有自然資源資産代行主體與權利內容,非全民所有自然資源資産實行協議管理。
  (十四)實行自然保護地差別化管控。根據各類自然保護地功能定位,既嚴格保護又便于基層操作,合理分區,實行差別化管控。國家公園和自然保護區實行分區管控,原則上核心保護區內禁止人爲活動,一般控制區內限制人爲活動。自然公園原則上按一般控制區管理,限制人爲活動。結合曆史遺留問題處理,分類分區制定管理規範。
  四、創新自然保護地建設發展機制
  (十五)加強自然保護地建設。以自然恢複爲主,輔以必要的人工措施,分區分類開展受損自然生態系統修複。建設生態廊道、開展重要棲息地恢複和廢棄地修複。加強野外保護站點、巡護路網、監測監控、應急救災、森林草原防火、有害生物防治和疫源疫病防控等保護管理設施建設,利用高科技手段和現代化設備促進自然保育、巡護和監測的信息化、智能化。配置管理隊伍的技術裝備,逐步實現規範化和標准化。
  (十六)分類有序解決曆史遺留問題。對自然保護地進行科學評估,將保護價值低的建制城鎮、村屯或人口密集區域、社區民生設施等調整出自然保護地範圍。結合精准扶貧、生態扶貧,核心保護區內原住居民應實施有序搬遷,對暫時不能搬遷的,可以設立過渡期,允許開展必要的、基本的生産活動,但不能再擴大發展。依法清理整治探礦采礦、水電開發、工業建設等項目,通過分類處置方式有序退出;根據曆史沿革與保護需要,依法依規對自然保護地內的耕地實施退田還林還草還湖還濕。
  (十七)創新自然資源使用制度。按照標准科學評估自然資源資産價值和資源利用的生態風險,明確自然保護地內自然資源利用方式,規範利用行爲,全面實行自然資源有償使用制度。依法界定各類自然資源資産産權主體的權利和義務,保護原住居民權益,實現各産權主體共建保護地、共享資源收益。制定自然保護地控制區經營性項目特許經營管理辦法,建立健全特許經營制度,鼓勵原住居民參與特許經營活動,探索自然資源所有者參與特許經營收益分配機制。對劃入各類自然保護地內的集體所有土地及其附屬資源,按照依法、自願、有償的原則,探索通過租賃、置換、贖買、合作等方式維護産權人權益,實現多元化保護。
  (十八)探索全民共享機制。在保護的前提下,在自然保護地控制區內劃定適當區域開展生態教育、自然體驗、生態旅遊等活動,構建高品質、多樣化的生態産品體系。完善公共服務設施,提升公共服務功能。扶持和規範原住居民從事環境友好型經營活動,踐行公民生態環境行爲規範,支持和傳承傳統文化及人地和諧的生態産業模式。推行參與式社區管理,按照生態保護需求設立生態管護崗位並優先安排原住居民。建立志願者服務體系,健全自然保護地社會捐贈制度,激勵企業、社會組織和個人參與自然保護地生態保護、建設與發展。
  五、加強自然保護地生態環境監督考核
  實行最嚴格的生態環境保護制度,強化自然保護地監測、評估、考核、執法、監督等,形成一整套體系完善、監管有力的監督管理制度。
  (十九)建立監測體系。建立國家公園等自然保護地生態環境監測制度,制定相關技術標准,建設各類各級自然保護地“天空地一體化”監測網絡體系,充分發揮地面生態系統、環境、氣象、水文水資源、水土保持、海洋等監測站點和衛星遙感的作用,開展生態環境監測。依托生態環境監管平台和大數據,運用雲計算、物聯網等信息化手段,加強自然保護地監測數據集成分析和綜合應用,全面掌握自然保護地生態系統構成、分布與動態變化,及時評估和預警生態風險,並定期統一發布生態環境狀況監測評估報告。對自然保護地內基礎設施建設、礦産資源開發等人類活動實施全面監控。
  (二十)加強評估考核。組織對自然保護地管理進行科學評估,及時掌握各類自然保護地管理和保護成效情況,發布評估結果。適時引入第三方評估制度。對國家公園等各類自然保護地管理進行評價考核,根據實際情況,適時將評價考核結果納入生態文明建設目標評價考核體系,作爲黨政領導班子和領導幹部綜合評價及責任追究、離任審計的重要參考。
  (二十一)嚴格執法監督。制定自然保護地生態環境監督辦法,建立包括相關部門在內的統一執法機制,在自然保護地範圍內實行生態環境保護綜合執法,制定自然保護地生態環境保護綜合執法指導意見。強化監督檢查,定期開展“綠盾”自然保護地監督檢查專項行動,及時發現涉及自然保護地的違法違規問題。對違反各類自然保護地法律法規等規定,造成自然保護地生態系統和資源環境受到損害的部門、地方、單位和有關責任人員,按照有關法律法規嚴肅追究責任,涉嫌犯罪的移送司法機關處理。建立督查機制,對自然保護地保護不力的責任人和責任單位進行問責,強化地方政府和管理機構的主體責任。
  六、保障措施
  (二十二)加強黨的領導。地方各級黨委和政府要增強“四個意識”,嚴格落實生態環境保護黨政同責、一崗雙責,擔負起相關自然保護地建設管理的主體責任,建立統籌推進自然保護地體制改革的工作機制,將自然保護地發展和建設管理納入地方經濟社會發展規劃。各相關部門要履行好自然保護職責,加強統籌協調,推動工作落實。重大問題及時報告黨中央、國務院。
  (二十三)完善法律法規體系。加快推進自然保護地相關法律法規和制度建設,加大法律法規立改廢釋工作力度。修改完善自然保護區條例,突出以國家公園保護爲主要內容,推動制定出台自然保護地法,研究提出各類自然公園的相關管理規定。在自然保護地相關法律、行政法規制定或修訂前,自然保護地改革措施需要突破現行法律、行政法規規定的,要按程序報批,取得授權後施行。
  (二十四)建立以財政投入爲主的多元化資金保障制度。統籌包括中央基建投資在內的各級財政資金,保障國家公園等各類自然保護地保護、運行和管理。國家公園體制試點結束後,結合試點情況完善國家公園等自然保護地經費保障模式;鼓勵金融和社會資本出資設立自然保護地基金,對自然保護地建設管理項目提供融資支持。健全生態保護補償制度,將自然保護地內的林木按規定納入公益林管理,對集體和個人所有的商品林,地方可依法自主優先贖買;按自然保護地規模和管護成效加大財政轉移支付力度,加大對生態移民的補償扶持投入。建立完善野生動物肇事損害賠償制度和野生動物傷害保險制度。
  (二十五)加强管理机构和队伍建设。自然保护地管理机构会同有关部门承担生态保护、自然资源资产管理、特许经营、社会参与和科研宣教等职责,当地政府承担自然保护地内经济发展、社会管理、公共服务、防灾减灾、市场监管等职责。按照优化协同高效的原则,制定自然保护地機構設置、职责配置、人员编制管理办法,探索自然保护地群的管理模式。适当放宽艰苦地区自然保护地专业技术职务评聘条件,建设高素质专业化队伍和科技人才团队。引进自然保护地建设和发展急需的管理和技术人才。通过互联网等现代化、高科技教学手段,积极开展岗位业务培训,实行自然保护地管理机构工作人员继续教育全覆盖。
  (二十六)加强科技支撑和国际交流。设立重大科研课题,对自然保护地关键领域和技术问题进行系统研究。建立健全自然保护地科研平台和基地,促进成熟科技彩16注册落地。加强自然保护地标准化技术支撑工作。自然保护地资源可持续经营管理、生态旅游、生态康养等活动可研究建立认证机制。充分借鉴国际先进技术和体制机制建设经验,积极参与全球自然生态系统保护,承担并履行好与发展中大国相适应的国际责任,为全球提供自然保护的中国方案。

 
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